Elementos para el análisis y comparación de las propuestas

Esta sección tiene dos partes.

En la primera parte se ponen de manifiesto las coincidencias y las diferencias entre las propuestas más significativas.

En la segunda parte se alerta respecto de carencias metodológicas de algunos de los argumentarios empleados para justificar el diagnóstico, la propuesta o la conexión entre uno y otra que se han observado en los documentos estudiados (y que a menudo se reproducen en documentos conexos con estos, como artículos o reportajes relativos a las propuestas objeto de este estudio).

Comparación de las propuestas más significativas

Las propuestas son variadas e incluso contradictorias. De hecho, algunos documentos han nacido en el seno de una polémica. Por ejemplo, ALZ2013 es, de hecho, un voto particular de dos miembros de la comisión que hizo la propuesta MIR2013, y los documentos CEU2013, CIU2013, COR2013, FER2013, GON2013, JAR2012, MAR2013 y PSC2013 son textos alternativos a GEN2012, generados a raíz de la imposibilidad de llegar a un acuerdo en el seno de la comisión de la que todos los autores formaban parte.

En algunos casos, las discrepancias que se ponen de manifiesto llegan a tener carácter jurídico (sobre la constitucionalidad de las propuestas en la discrepancia ALZ2013MIR2013, sobre el respeto a la Ley de universidades de Cataluña en el caso GON2013GEN2012).

A continuación proponemos una síntesis de los temas en discusión y de las diversas alternativas que se proponen.

Hay documentos que no plantean una propuesta sobre los órganos de gobierno y sus funciones, sino principios en que debería inspirarse. Es el caso de UAB2013, que vincula la autonomía universitaria al autogobierno ya “la capacidad de la universidad de organizar sus estructuras de gobierno”. Y el de CEU2013, que reivindica el “valor añadido” de la “participación de los estudiantes en los órganos de gobierno y gestión” y defiende que se mantenga “el sistema democrático de sufragio universal en las universidades”.

En las propuestas sobre el gobierno de las universidades se constatan en primer lugar dos ámbitos: el sistema universitario y las propias universidades.

Sobre el gobierno del sistema universitario. En relación con el gobierno del sistema universitario, se encuentran básicamente tres posiciones contrapuestas que exponemos sucintamente a continuación, aportando algunas referencias significativas en cada caso:

  • El sistema se debe gobernar sin intervención de la Administración, sea porque se dice así explícitamente o bien porque no se le asigna ninguna función en el gobierno del sistema (MIR2013, TAR2011).
  • El sistema debe tener en algunos aspectos, ya sea legislativos, de regulación o de planificación, una presencia significativa por parte de la Administración como responsable de la planificación y organización del territorio, y garante de los objetivos sociales de la actividad de docencia e investigación (COR2009, JAR2012, COR2013, FER2013, SAN2013).El sistema debe gobernarse atendiendo básicamente las demandas o los criterios de las organizaciones empresariales y con participación directa de sus dirigentes (PIM2011, PIM2012, EUR2013).

En algunos otros casos, la propuesta sobre el gobierno del sistema no está suficientemente especificada y es difícil de encajar en alguna de las tres posiciones anteriormente mencionadas.

Las consideraciones sobre el gobierno del sistema tienen una relevancia especial en algunos documentos. En primer lugar, en ACU2008a, que lanza el concepto de Universitat de Catalunya y el de Consell de la Universitat de Catalunya. En PIM2011 se recoge la idea, que se presenta como una posibilidad de superar limitaciones impuestas por la legislación, y se concreta que la Universitat de Catalunya asumiría “la competencia del gobierno de la Generalitat en este ámbito [presupuestario] y actuaría de hecho como agencia de financiación de las Universidades.” GEN2012 (y también GRA2013) incluye esta propuesta de agencia autónoma de financiación, que es rechazada explícitamente en CIU2013 y EUI2013b.

También en este sentido, algunos (pocos) documentos hacen referencia explícita a la cuestión de quién debe establecer los criterios para la admisión de estudiantes en las universidades. EUR2013GON2013 proponen dar libertad total a cada universidad, mientras que COR2009 y JAR2012 opinan que debe ser competencia de la Administración, a la que corresponde garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los estudios.

Sobre los órganos de gobierno internos de las universidades. En relación con los órganos de gobierno de cada universidad, se encuentran básicamente dos posiciones que desarrollaremos a continuación, aportando las referencias más significativas en cada concepto expuesto. Las dos posiciones son:

  • Órgano de gobierno único.
  • Dos órganos de gobierno: de carácter interno (académico) y de carácter externo (sociedad).

El modelo de órgano de gobierno único (que en muchos casos se denomina “de Patronato “) propone la creación de un único órgano de gobierno de composición reducida y formado por personas “comprometidas, implicadas y relevantes, procedentes tanto de la academia como de la sociedad ” (GEN2012). A este Patronato se le asignan las funciones de fijar la estrategia de la universidad, aprobar los presupuestos, hacer la evaluación y la rendición de cuentas y designar al rector de la universidad. A este Patronato, se añade en algunos casos un órgano ejecutivo y en la gran mayoría otro órgano de consulta y participación (similar al actual Claustro Universitario). En general, la formulación de este modelo se acompaña de una estructura jerarquizada de toma de decisiones y de designación de las personas responsables de las unidades estructurales y académicas.

La proporción de miembros externos e internos en este órgano único es variable. En cuanto a quién elige o designa a los miembros, las dos variantes básicas son:

Las propuestas favorables a la existencia de dos órganos de gobierno diferenciados preconizan la existencia, por una parte, de un órgano de interrelación entre la universidad y la sociedad con composición mayoritariamente externa y que asuma competencias de tipo económico (presupuesto) y laboral (regulación de las funciones y obligaciones del personal al servicio de la universidad) y el otro, de un órgano interno con mayoría del personal docente e investigador (BRI2000, COR2009, COR2013, FER2013, JAR2012, ALZ2013, MAR2013) con competencia sobre las cuestiones de carácter académico ( docencia e investigación) . En particular COR2009, COR2013MAR2013UPC2014 enfatizan la conveniencia de modificar la composición y el procedimiento de nombramiento, y reforzar las competencias de los consejos sociales para que ejerzan eficazmente las funciones que corresponden a órganos mayoritariamente externos, recogiendo los puntos de vista y las sensibilidades presentes en la sociedad.

Sobre la elección de rector o rectora. Sobre la elección del rector y su perfil, las propuestas se articulan alrededor de las tres opciones siguientes:

  •  En cuanto a la elección o nombramiento, hay posiciones a favor de que corresponda a la comunidad universitaria (ACU2008a, CEU2013, y todos los textos partidarios de mantener sistemas de gobierno participativos, como COR2013 y FER2013) y a favor de que corresponda al Patronato o al Consejo Social (PAS2001, CIR2007, GEN2012, ALZ2013, ERC2013), así como propuestas híbridas de nombramiento para un órgano y ratificación por otro (PSC2013).
  • Unos documentos se inclinan porque el rector tenga un perfil no académico (PIM2012, MIR2013). Otros, claramente por uno de académico (ACU2008a, CEU2013, GRA2013). Y muchos no especifican opinión sobre el perfil, sea por omisión, sea porque está implícito en su apuesta para que sea un cargo electo entre el profesorado de la universidad.
  • Además, y con independencia de las posiciones sobre los dos puntos anteriores, algunos textos proponen explícitamente que el rector sea externo a la universidad (TAR2011), no sea necesariamente un miembro originario de la universidad (GRA2013) o pueda ser captado en el extranjero (GEN2012).

Sobre la elección de decanas, decanos, directoras y directores. Existen dos posturas claramente diferenciadas en cuanto a la forma de elegir las decanas y los decanos, las directoras y los directores de las facultades, las escuelas, los departamentos y los institutos universitarios. BRI2000, CEU2013COR2013 y FER2013 apuestan por la elección (ponderada) por parte de la comunidad universitaria. ACU2008a, PIM2011, ALZ2013EUR2013MIR2013 proponen que sean designados por el rector. Otros documentos no se pronuncian al respecto.

Sobre la justificación de las propuestas

Tal como se pone de manifiesto en el apartado anterior, los documentos analizados contienen propuestas diferentes y a menudo contrapuestas[8]. Conviene estudiar también las argumentaciones con que se justifican o se fundamentan.

Algunos textos son muy claros en cuanto a los criterios que sustentan sus propuestas. En general, tienen que ver con la concepción de la universidad y sus objetivos. En este sentido destacan, como prototipos de dos posiciones claramente antagónicas, CIR2007 y CEU2013.

Asimismo, resultan explícitos en cuanto a su motivación los textos que justifican la necesidad de cambiar el sistema de gobierno de las universidades como paso previo a cualquier otro cambio que se prevé que pueda tener la oposición del profesorado o, más en general, de la comunidad universitaria, como en el caso de PIM2012.

Se constata una evolución en el tiempo de algunos de los argumentos más extendidos a favor de las propuestas de cambiar significativamente y con urgencia el sistema actual de gobierno universitario:

  • Partían inicialmente de una valoración muy negativa de las universidades públicas, basada a menudo en su falta de presencia en los rankings más conocidos y compartida por algunos rectores. En torno al año 2011 tienen lugar diversas iniciativas (como la publicación de ACU2011) en la que se reivindica, con argumentos y datos, la tarea de las universidades públicas. Parece razonable pensar que estas iniciativas son la causa de que las valoraciones negativas mencionadas hayan ido perdiendo peso y que ahora se diga a menudo que las universidades hacen razonablemente bien la tarea que les corresponde pero que ha llegado el momento de que den un salto adelante (como en GEN2012) o bien que la investigación que llevan a cabo (de la que ya no se pone en cuestión la cantidad ni el reconocimiento internacional) es socialmente inútil y debería que generar más patentes y, en general, más transferencia e innovación (MIR2013).
  • Asimismo, ha perdido presencia la descripción como asambleario (CIR2007) o semiasambleario (PIM2011) del sistema actual de gobierno de las universidades o de alguno de sus aspectos.
  • En este contexto, también se observa una insistencia creciente en el argumento de que la clave de la excelencia es la máxima autonomía y la identificación de la autonomía con el reforzamiento del órgano de gobierno (ACU2008a[9], GEN2012, SLM2013, EUR2013[10]) y con la reducción de la participación pública en la financiación (EUR2013[11]).
  • Constatamos también una disminución relativa de la importancia dada a lo largo del tiempo a la cuestión de la forma de elección del rector y sus características (persona del mundo académico o externa a la academia), a favor de poner en primer término la composición, funciones y la forma de designar a los miembros del órgano u órganos de gobierno.

Finalmente, queremos llamar la atención sobre algunas de las carencias de carácter metodológico observadas en algunos de los documentos. Enumeramos las más destacadas a continuación, añadiendo algunas referencias que no pretenden ser exhaustivas y deben tomarse sólo a título de ejemplo significativo.

  • No considerar explícitamente el gobierno del sistema universitario público. Es decir, del sistema que forman las universidades públicas y a cuyos objetivos cada una contribuye con su actividad. En algunos casos esta carencia, que contribuye a minimizar el papel de la Administración pública, puede ser debida a que la propuesta versa exclusivamente sobre el gobierno de cada universidad, porque este y no otro es el objetivo que se han propuesto las personas que la han formulado, y no sobre el del sistema. En otros, que abogan explícitamente por la desregulación y la maximización de la autonomía en todas sus dimensiones, se puede deducir que las personas que las han formulado creen que, en este marco, la optimización del sistema se logra a partir de la actuación de cada universidad y la competencia entre todas ellas; esta orientación puede coexistir con la de proponer un gobierno universitario centralizado y jerárquico e incluso con la de fijar todas las características importantes del órgano de gobierno, tales como las funciones y el número de miembros y su procedencia. En este sentido, véase como ejemplo la crítica de GON2013 a GEN2012.
  • Falta de diagnóstico o de justificación suficiente del diagnóstico.
  • El diagnóstico se da por hecho y se describe muy someramente sin justificarlo o con una justificación muy genérica (por ejemplo, GEN2012).
  • Se dan como evidentes valoraciones discutibles o equivocadas. Por ejemplo: en España hay un número excesivo de universidades si lo comparamos con el de países de niveles económico y cultural similares. O bien se hace una propuesta que parte, implícitamente, de un supuesto que no corresponde a la realidad: el Claustro debe ser un órgano representativo y consultivo y no debe tener funciones de gobierno (como así es desde la LOU, de 2001)[12], es el caso de PIM2011 y MIR2013.
  • Se presenta como general un posible hecho particular o que quizás ocurre en alguna parte de alguna universidad, pero no en todas ni en la inmensa mayoría. Por ejemplo, en uno de los documentos consultados se dice que “en cuanto a las estructuras de gobierno, cuando hay elecciones, éstas dejan los departamentos completamente paralizados hasta la finalización de todo el proceso.”[13]
  • Se sacan, sin justificarlo, consecuencias de hechos ciertos. Por ejemplo: las universidades públicas no aparecen en unas posiciones determinadas de unos rankings especificados, ergo hay que cambiar el sistema de gobierno. O bien: como que hay que mejorar, hay que cambiar el sistema de gobierno (GEN2012, MIR2013).
  • Considerar como causa principal de todas las deficiencias de las universidades públicas el sistema de gobierno, pretiriendo o relegando otros factores, como la financiación (PAS2001, TAR2011, MIR2013, SLM2013).
  • Tras indicar, con más o menos detalle o profundidad, los problemas que hay que resolver y formular una propuesta de sistema de gobierno, no justificar que la propuesta resolvería los problemas diagnosticados (desde PAS2001 a MIR2013).
  • Considerar que no es bueno que un cargo sea electo (el rector, por ejemplo) porque depende del electorado o que tenga un mandato limitado porque esto pone en peligro la continuidad de la estrategia y no analizar las implicaciones de este tipo de razonamiento en otras esferas institucionales (CIR2007, MFC2010).
  • Enunciar unas tendencias de reforma, a veces justificadas únicamente con unos pocos ejemplos, y proponer que las universidades españolas se adapten a ellas sin analizar si la tendencia es buena o mala, si la reforma ha dado resultados positivos o si la reforma, tal vez válida en otro contexto, es viable en el nuestro (ACU2008a, MFC2010, EUR2013).
  • Comparar las universidades públicas españolas en conjunto con las mejores universidades de sistemas diferentes y mucho más heterogéneos que el nuestro, porque hay una diferenciación muy acusada entre relativamente pocas universidades de alto nivel, a menudo muy elitistas, y una masa de universidades normales, mediocres o muy malas (SLB2007).
  • Tomar como modelo una entidad de naturaleza completamente diferente de la de las universidades públicas y sacar conclusiones sobre el gobierno universitario. Un ejemplo extraordinario se encuentra en un documento (TAR2011) en el que se plantea cómo sería un club de fútbol concreto, universalmente considerado entonces como el mejor del mundo, si los jugadores fueran funcionarios, no tuviera libertad para fijar su retribución y el gobierno le impusiera la estrategia, sin prestar atención en el hecho de que la misma libertad de que disfruta el club-modelo la tienen todos los otros clubes de fútbol, incluidos los de categorías regionales.
  • Considerar que la evaluación ex post siempre es mejor que la evaluación ex ante, sin tener en consideración las consecuencias negativas –por ejemplo, las consecuencias para las personas afectadas por la evaluación negativa ex post de unos estudios– (ERC2013, GRA2013).
  • Uso de bibliografías pobres y sesgadas.

Una consideración aparte merece el recurso a las denominadas comisiones de expertos, cada vez más frecuente en este y en otros ámbitos. Estas comisiones pueden clasificarse en ad hoc y permanentes. Las primeras son nombradas por la persona titular de una institución (ministerio, consejería…) para que emitan un informe sobre un tema específico y con un plazo fijado. Las que denominamos permanentes son colectivos más o menos numerosos y de composición no necesariamente estable que actúan en el seno de una entidad y que la persona titular de una institución (ministerio, consejería,…) reconoce como expertos. Normalmente, la persona que hace el encargo a una comisión de expertos, y que asumirá o no en todo o en parte las propuestas que esta le formule, elige el colectivo o designa a las personas que cree convenientes, con lo cual condiciona el resultado. Asimismo, al calificar de expertas las personas designadas, estas tienden a ser vistas por la opinión pública como las poseedoras en exclusiva de la experiencia y esto otorga credibilidad a sus propuestas. Sobre todo, el hecho de encomendar un informe a una denominada comisión de expertos propicia que el asunto de que se trata sea visto como una cuestión técnica y no como una cuestión política.

 

Notas    (↵ retorna al text)

  • [8] Sin embargo, propuestas divergentes pueden coincidir parcialmente en el diagnóstico. Por ejemplo, en el hecho que en algunas decisiones los colectivos universitarios son a la vez parte interesada y decisoria (COR2009, MIR2013).
  • [9] “La primera [tendència] és el reforç de l’autonomia de cada uni­versitat, que concentra les decisions més significatives en un Consell de Di­recció amb majoria clara de representants externs, i un rector o president no­menat per aquest Consell.” [La primera [ tendencia ] es el refuerzo de la autonomía de cada universidad, que concentra las decisiones más significativas en un Consejo de Dirección con mayoría clara de representantes externos, y un rector o presidente nombrado por este Consejo.]
  • [10] “Desenvolupar l’autonomia universitària en els termes següents: Un consell de govern reduït amb representants no directament vinculats a la universitat i amb competències per designar el rector i aprovar les línies estratègiques i el pressupost […]”. [Desarrollar la autonomía universitaria en los siguientes términos: Un consejo de gobierno reducido con representantes no directamente vinculados a la universidad y con competencias para designar al rector y aprobar las líneas estratégicas y el presupuesto].
  • [11] “També s’entén com a major autonomia més percentatge dels ingressos obtinguts al marge dels recursos públics i més percentatge provinent de recursos competitius per a la investigació.”  “[También se entiende como mayor autonomía porcentaje de los ingresos obtenidos al margen de los recursos públicos y más porcentaje proveniente de recursos competitivos para la investigación.]
  • [12] Es notable que la gran mayoría de propuestas no hagan referencia (y que aquellas que la hacen lo hagan solo implícitamente) a qué órgano atribuirían la importantísima función de proponer los estatutos de la universidades para su aprobación por el gobierno de la comunidad autónoma, que actualmente corresponde al Claustro (una excepción es ALZ2013, que además atribuye al Claustro la función de elegir a los miembros del Consejo de Universidad).
  • [13] Societat d’estudis econòmics (2014) El sistema educatiu a Catalunya. Recuperar el prestigi social. Foment del Treball Nacional.
Categories: Informes

0 Comments

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *