2. El marco legal de los títulos de grado en España

Antes de la reforma

Antes de la reforma de 2007 el sistema de títulos oficiales, derivado de la Ley Orgánica 11/1983 de Reforma Universitaria (LRU), incluía títulos de 3 años (diplomaturas, ingenierías técnicas y arquitectura técnica), llamados de primer ciclo o de ciclo corto, y de 4 o más (licenciaturas, ingenierías y arquitectura), llamados de primero y segundo ciclo, o de ciclo largo, y títulos de sólo segundo ciclo, de dos años. Todos ellos y solo ellos figuraban en el Catálogo de títulos oficiales. Por supuesto, el Catálogo era modificable, pero muy estable, ya que los pocos cambios requerían procesos laboriosos. El tercer ciclo, o doctorado, no tenía catálogo.

Las universidades podían programar como títulos oficiales solo los que figuraban en el Catálogo y podían programar también los denominados títulos propios, canalizados frecuentemente, en el caso de las universidades públicas, a través de fundaciones u otras entidades que se fueron creando tras la entrada en vigor de la LRU.

Los títulos propios tenían generalmente una estructura y unos requerimientos académicos distintos de los de los títulos oficiales. Los más característicos eran los que se denominaron másteres (que no deben confundirse, pese a que la terminología lo propicia, con los actuales másteres universitarios), pero con ellos coexistían programas de formación de menor envergadura y con duraciones, objetivos y niveles de exigencia varios. También se dio el caso de títulos propios con estructura y normativa académica idénticas a las de los títulos oficiales, planteados (como ocurrió en el caso de la ingeniería geológica, por ejemplo) como transición hacia la incorporación al catálogo.

1999: Declaración de Bolonia

Esta situación se modificó substancialmente a raíz de y en torno a la Declaración de Bolonia, de 1999.

Se trata de un documento, subscrito por representantes de ministerios europeos de educación, que se considera el punto de partida del EEES (Espacio Europeo de Enseñanza – o de Educación− Superior; tras la reunión de Bolonia, cada dos años, aproximadamente, se celebran reuniones de representantes ministeriales de los países del EEES, que culminan con una declaración sobre la evolución de dicho Espacio y, a veces, con nuevas propuestas sobre él). En la Declaración se propone “la adopción de un sistema de titulaciones fácilmente comprensible y comparable, incluso a través de la puesta en marcha del Suplemento del Diploma, para promocionar la obtención de empleo y la competitividad del sistema de educación superior europeo”. Se trata de “un sistema basado esencialmente en dos ciclos fundamentales, diplomatura (pregrado) y licenciatura (grado). El acceso al segundo ciclo requerirá que los estudios de primer ciclo se hayan completado, con éxito, en un periodo mínimo de tres años. El diploma obtenido después del primer ciclo será también considerado en el mercado laboral europeo como nivel adecuado de cualificación. El segundo ciclo conducirá al grado de maestría y/o doctorado, al igual que en muchos países europeos.” Como se puede apreciar, el texto no resulta especialmente clarificador, ni siquiera en cuanto a la terminología. Por otra parte, la sorprendente reducción a uno solo de los clásicos 2º y 3r ciclos se corrigió en declaraciones ministeriales posteriores.

Obsérvese que la propuesta (el documento es una declaración, no un tratado internacional) es muy flexible. Se trata de establecer sistemas comparables, no idénticos. Probablemente, las partes signatarias del documento tuvieron presente la diversidad de culturas y tradiciones académicas entre los países que representaban (téngase en cuenta que incluso hay diferencias en lo que respecta a qué enseñanzas terciarias se incluyen o no en la universidad: no pocas de las que son universitarias en España se inscriben, en otros países, en el ámbito de la formación profesional superior). De ahí que tras la implantación más o menos entusiasta del EEES, los sistemas de titulaciones de los países firmantes de la declaración y de los que se incorporaron posteriormente sigan presentando diferencias muy significativas.

Al respecto, resulta ilustrativa la cita siguiente, recogida en el documento de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Universitario Español: “A título anecdótico, nótese cómo define Bolonia un folleto (no oficial) de la universidad de Cambridge […]: ‘a process by which European education ministers attempt to align their university degree systems with a supposed Anglo-Saxon model. Not surprisingly, the result was quite unlike any known Anglo-Saxon model. After a delay of several years, rumours of this mysterious process have reached Cambridge […]’” [1].

No obstante, una de las características del proceso de reforma del sistema de títulos en España ha sido la constante invocación a Bolonia para justificar, sin fundamento alguno, medidas y orientaciones relativas a las enseñanzas universitarias. En particular, se ha utilizado la Declaración como falso argumento a favor de reformas pedagógicas en la línea del famoso eslogan “aprender a aprender” o de la denominada evaluación continua, hasta el punto de que muchas personas creen que todo esto es lo que caracteriza realmente a “Bolonia”. En ocasiones, Bolonia o el EEES pueden servir simplemente como elementos de refuerzo de una propuesta o de una afirmación; así el director general de Universidades de la Generalitat de Cataluña, Josep Pallarès, decía que “El Espacio Europeo de Educación Superior permite una adaptación rápida de los planes de estudios en función de la demanda social” [2].

En todo caso, y pese a la gran repercusión posterior de la Declaración de Bolonia, el EEES encontró poco eco en la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades, LOU, modificada posteriormente en diversas ocasiones, singularmente por la Ley Orgánica 4/2007. De hecho, la reforma que se puso en marcha en España en 2007, después de un intento fallido, es ocho años posterior a la declaración formal que instaura el EEES. Por otra parte, como hemos indicado, las características del nuevo sistema de títulos y de su implantación no se derivan directamente de la Declaración de Bolonia ni de las emitidas en las reuniones ministeriales subsiguientes.

2005: la reforma en España empieza por los másteres

El primer intento de reforma del sistema de títulos tuvo lugar en 2005, en que al amparo de la LOU se publicaron los reales decretos 55/2005, sobre la estructura de las enseñanzas universitarias y los estudios oficiales de grado, y 56/2005, sobre los de posgrado, modificados, el mismo año de su publicación por el RD 1509/2005. El RD sobre el posgrado se empezó a aplicar inmediatamente, pero el RD 55/2005, sobre los grados, no tuvo ninguna repercusión práctica, con lo cual resultó que la implantación del nuevo sistema de títulos en el EEES, empezaba por los másteres, a los que habrían debido acceder estudiantes en posesión de títulos de grado, inexistentes en aquellos momentos.

No cabe analizar aquí las razones del fracaso de este proyecto de reforma, pero no hay duda de que una de ellas fue la incapacidad del Gobierno para renovar el contenido del catálogo de títulos, que el RD 55/2005 mantenía.

En cualquier caso, el preámbulo del RD 55/2005 ya no se basaba directamente en la Declaración de Bolonia, sino en la de Berlín, de 2003, que parcheó a la de Bolonia con el objeto de recuperar la habitual estructura de tres ciclos de las enseñanzas universitarias, que culminan en el doctorado:

Este nuevo sistema de titulaciones, tal y como se ha reafirmado en la comunicación de la Conferencia de Berlín, ha de basarse en dos niveles claramente diferenciados, denominados, respectivamente, Grado y Posgrado, que, en su conjunto, se estructuran a su vez en tres ciclos.

El primer nivel, o de Grado, comprende las enseñanzas universitarias de primer ciclo y tiene como objetivo lograr la capacitación de los estudiantes para integrarse directamente en el ámbito laboral europeo con una cualificación profesional apropiada.

[…]

Las enseñanzas oficiales del ciclo de Grado se regulan con un objetivo formativo claro, que no es otro que el de propiciar la consecución por los estudiantes de una formación universitaria que aúne conocimientos generales básicos y conocimientos transversales relacionados con su formación integral, junto con los conocimientos y capacidades específicos orientados a su incorporación al ámbito laboral.

Y el propio RD en su parte dispositiva establecía que “el primer ciclo de los estudios universitarios comprenderá enseñanzas básicas y de formación general, junto a otras orientadas a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional”.

2007: reforma de la Ley de Universidades

La ley 4/2007 (Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica de Universidades, LOMLOU) constituye un punto de inflexión decisivo en la reforma del sistema de títulos. Esta ley introduce cambios substanciales en relación con la de 2001 (véase el Anexo 1, que compara los contenidos al respecto de una y otra).

2008: el Catálogo de títulos oficiales es substituido por un Registro

La LOU mantenía (artículo 37) el sistema de títulos vigente desde la LRU y dedicaba el artículo 88 a la posible adaptación futura al EEES; la ley de 2007 estableció con carácter general el sistema de tres ciclos con sus nuevas denominaciones: Grado, Máster y Doctorado.

La redacción de 2007 del artículo 34 implica la desaparición del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, a favor del Registro de Universidades, Centros y Títulos (RUCT, regulado por el RD 1509/2008); desaparece asimismo la expresión títulos propios, substituida por “otros títulos”. El artículo 35 mantiene la competencia de la Comunidad Autónoma para autorizar la implantación de los estudios oficiales: “Para impartir enseñanzas oficiales y expedir los correspondientes títulos oficiales, con validez en todo el territorio nacional, las universidades deberán poseer la autorización pertinente de la Comunidad Autónoma”.

La substitución del Catálogo por el RUCT, que ha tenido y tiene una influencia decisiva en la configuración de la oferta de títulos oficiales, no se deriva, desde luego, de ningún compromiso adquirido al firmar la Declaración de Bolonia ni las declaraciones ministeriales subsiguientes, sino de la voluntad del legislador. Ya hemos visto que el RD 55/2005, planteado explícitamente en el marco del EEES, mantenía la figura del Catálogo. En Francia e Italia, que desde luego forman parte del EEES, las denominaciones que pueden adoptar los grados se limitan a las que figuran en una orden ministerial [3, 4]. Son un total de 45 en Francia y 42 en Italia.

Por otra parte, y ello es muy relevante para las consideraciones sobre el sistema de títulos, la LOU establece, en su disposición adicional decimonovena, que:

Sólo podrá utilizarse la denominación de universidad, o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos unipersonales de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas.

Orientaciones sobre las características de los estudios

La modificación de 2007 de la LOU no contiene orientaciones sobre las características de los estudios de grado y de máster.

En Cataluña, la ley autonómica de 2003 (LUC) [5], aprobada poco más de un año después de la entrada en vigor de la LOU, se definía con mayor claridad al respecto al decir en su preámbulo (cursiva nuestra) que:

La estructura de ciclos que se desprende de la Declaración de Bolonia pretende armonizar los ciclos universitarios y fomentar unas enseñanzas superiores más generalistas en las primeras etapas y más especializadas en las últimas. Así, a una primera fase de formación general en una o en varias áreas, con énfasis en la capacitación para hacer frente a un mundo complejo y la transmisión de habilidades para la resolución de problemas, sigue una segunda fase mucho más especializada, con una orientación hacia el ejercicio profesional o la investigación. El sistema se completa con una última fase de profundización profesional o de doctorado.

No hemos encontrado orientaciones sobre el grado en la legislación universitaria de otras comunidades autónomas.

De todos modos, las disposiciones que desarrollan y ponen en marcha el nuevo sistema de títulos parten de la modificación de 2007 de la LOU. Se trata del RD 1393/2007, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, modificado, entre otras disposiciones,  por los reales decretos 861/2010 y 43/2015, del RD 592/2014, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios, del RD 1509/2008, por el que se regula el Registro de Universidades, Centros y Títulos, RUCT, y de  la Resolución de 11 de mayo de 2017, de la Secretaría General de Universidades, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Universidades de 10 de mayo de 2017, por el que se ordenan las enseñanzas universitarias oficiales de Grado.

El RD 1393/2007 establecía que los planes de estudios de los grados y másteres se organizarán de manera que “se garantice que la formación del Grado es generalista y los contenidos del Máster se orienten hacia una mayor especialización.”

Y el propio real decreto añade al artículo 3.3 del 1393/2007: “Las Agencias de Evaluación tendrán en cuenta, a la hora de verificar y acreditar los títulos, que las propuestas de las Universidades primen los contenidos generalistas y de formación básica en los planes de estudios de títulos de Grado y los contenidos especializados en los planes de estudios de títulos de Máster.”

Finalmente, el texto consolidado en vigor establece:

Artículo 9. Enseñanzas de Grado.

1. Las enseñanzas de Grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional.

[…]

3. El diseño de los títulos de Grado podrá incorporar menciones alusivas a itinerarios o intensificaciones curriculares siempre que éstas hayan sido previstas en la memoria del plan de estudios a efectos del procedimiento de verificación a que se refieren los artículos 24 y 25 de este real decreto.

[…]

En el Suplemento Europeo al Título, de acuerdo con las normas que lo regulen, se hará referencia a la rama de conocimiento en la que se incardine el título. En todo caso, las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido, y en su caso, con la normativa específica de aplicación, coherente con su disciplina y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales.

Artículo 12. Directrices para el diseño de títulos de Graduado.

1. […] En la elaboración de los planes de estudios, la Universidad primará la formación básica y generalista y no la especialización del estudiante.

[…]

3. Estas enseñanzas concluirán con la elaboración y defensa de un trabajo de fin de Grado.

4. La Universidad propondrá la adscripción del correspondiente título de Graduado o Graduada a alguna de las siguientes ramas de conocimiento:

a) Artes y Humanidades.

b) Ciencias de la Salud.

c) Ciencias Sociales y Jurídicas.

d) Ingeniería y Arquitectura.

Dicha adscripción será igualmente de aplicación en aquellos casos en que el título esté relacionado con más de una disciplina y se hará respecto de la principal.

5. El plan de estudios deberá contener un número de créditos de formación básica que alcance al menos el 25 por ciento del total de los créditos del título.

De los créditos de formación básica, al menos el 60 por ciento serán créditos vinculados a algunas de las materias que figuran en el anexo II de este real decreto para la rama de conocimiento a la que se pretenda adscribir el título y deberán concretarse en asignaturas con un mínimo de 6 créditos cada una, que deberán ser ofertadas en la primera mitad del plan de estudios. Los créditos restantes, en su caso, deberán estar configurados por materias básicas de la misma u otras ramas de conocimiento de las incluidas en el anexo II, o por otras materias siempre que se justifique su carácter básico para la formación inicial del estudiante o su carácter transversal.

La cantidad y la complejidad de las peripecias legislativas relativas a los grados seguramente obedecen, al menos en parte, al gran número de personas que han tenido responsabilidad ministerial sobre las universidades desde que España suscribió la Declaración de Bolonia (dos en los gobiernos de Aznar, cuatro en los de Rodríguez Zapatero, dos en los de Rajoy).

En todo caso las disposiciones vigentes configuran una opción generalista para los títulos de grado y de especialización para los de máster. Sin embargo, los títulos de ingeniería que habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas no se ajustan a estas disposiciones, ya que numerosos grados tienen un carácter especializado y algunos másteres otorgan atribuciones generales (es decir, que a veces incluyen las correspondientes a diversos grados).

Sobre la duración de los estudios

El RD 1393/2007 establecía que los planes de estudios de los grados tendrían 240 créditos y que “en los supuestos en que ello venga determinado por normas de derecho comunitario, el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, podrá asignar un número mayor de créditos”. EL RD 43/2015 introduce una modificación substancial: “Los planes de estudios tendrán entre 180 y 240 créditos”.

Se sitúa fuera del alcance de este documento la discusión sobre las ventajas e inconvenientes de las diversas duraciones admitidas para los grados y de la coexistencia de grados de diversas duraciones en un mismo sistema. La cuestión se trata extensamente en el documento Consideraciones sobre el grado universitario en España [6]. Inicialmente, las universidades rechazaron mayoritariamente la posibilidad de programar grados de duración menor que 240 créditos y acordaron una demora, basada fundamentalmente en el argumento de que no se disponía de suficiente experiencia relativa al sistema de 240 créditos y que no debería reformarse sin una evaluación previa. Después, y pese a que no consta que tal evaluación se haya llevado a cabo, la postura de las universidades se ha flexibilizado y ha cristalizado en el Acuerdo del Consejo de Universidades de 10 de mayo de 2017, publicado en el BOE, como hemos indicado, por Resolución de la Secretaría General de Universidades. En cualquier caso, diversos grados de 3 años ya se han implantado o están en proyecto en algunas universidades públicas y privadas. La posibilidad de grados con distintos números de créditos no puede contribuir sino a un mayor incremento del número de títulos.

2018: Declaración de París

La conferencia ministerial europea para la enseñanza superior (París, mayo de 2018) ha propuesto, junto a los ciclos primero, segundo y tercero, uno nuevo, el “ciclo corto”; no parece posible en este momento prever las consecuencias de esta generalmente inesperada y, en lo que respecta al comunicado de París, poco argumentada propuesta.

Por su parte, algunas universidades han implantado  o han anunciado que implantarán  programas de formación de duración inferior a la mínima prevista para los grados (denominados a veces grados propios o, sin motivo aparente para ello, estudios de pregrado) [7].

Estas novedades podrían apuntar a una posible incorporación a la universidad de estudios de formación profesional. Esta cuestión se ha suscitado esporádicamente, pero no ha llegado a tener lugar un debate sólido al respecto, pese que en España la frontera conceptual entre algunos títulos de FP y otros que se imparten en las universidades no está claramente definida.

El Gráfico 1 muestra la distribución temporal de los principales hitos legislativos y declarativos con efectos sobre el sistema de títulos y, específicamente, sobre los de grado.

Gráfico 1
Principales cambios legislativos y declaraciones que han afectado a los títulos universitarios y, en especial, a los grados
Categories: Informes

10 Comments

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Graus universitaris: quants i quins? – Observatori del Sistema Universitari · 31/enero/2019 at 17:37

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