Com s’ha de governar la universitat?

Elements per a l’anàlisi i comparació de les propostes

Aquesta secció té dues parts.

En la primera part es posen de manifest les coincidències i les diferències entre les propostes més significatives.

En la segona part s’alerta respecte de mancances metodològiques d’alguns dels argumentaris emprats per justificar el diagnòstic, la proposta o la connexió entre un i altra que s’han observat en els documents estudiats (i que sovint es reprodueixen en documents connexos amb aquests, com ara articles o reportatges relatius a les propostes objecte d’aquest estudi).

Comparació de les propostes més significatives

Les propostes són variades i fins i tot contradictòries. De fet, alguns documents han nascut en el si d’una polèmica. Per exemple, ALZ2013 és, de fet, un vot particular de dos membres de la comissió que va fer la proposta MIR2013, i els documents CEU2013, COR2013, CIU2013, FER2013, GON2013, JAR2012, MAR2013 i PSC2013 són textos alternatius a GEN2012, generats arran la impossibilitat d’arribar a un acord en el si de la comissió de la que tots els autors formaven part.

En alguns casos, les discrepàncies que es posen de manifest arriben a tenir caràcter jurídic (sobre la constitucionalitat de les propostes en la discrepància ALZ2013MIR2013, sobre el respecte a la Llei d’universitats de Catalunya en el cas GON2013GEN2012).

A continuació fem una síntesi dels temes en discussió i de les diverses alternatives que es proposen.

Hi ha documents que no plantegen una proposta sobre els òrgans de govern i les seves funcions, sinó principis en què hauria d’inspirar-se. És el cas d’UAB2013, que vincula l’autonomia universitària a l’autogovern i a “la capacitat de la universitat d’organitzar les seves estructures de govern”. I el de CEU2013, que reivindica el “valor afegit” de la “participació dels estudiants en els òrgans de govern i gestió” i defensa que es mantingui “el sistema democràtic de sufragi universal a les universitats”.

En les propostes sobre el govern de les universitats s’hi constatenen primer lloc dos àmbits: el sistema universitari i les mateixes universitats.

Sobre el govern del sistema universitari. En relació amb el govern del sistema universitari, s’hi troben bàsicament tres posicions contraposades que exposem succintament tot seguit, aportant-hi algunes referències significatives en cada cas:

  • El sistema s’ha de governar sense intervenció de l’Administració, sigui per què es diu així explícitament o bé perquè no si li assigna cap funció en el govern del sistema (MIR2013, TAR2011).
  • El sistema ha de tenir en alguns aspectes, ja sigui legislatius, de regulació o de planificació, una presència significativa per part de l’Administració com a responsable de la planificació i organització del territori, i garant dels objectius socials de l’activitat de docència i recerca (COR2009, JAR2012, COR2013, FER2013, SAN2013).
  • El sistema s’ha de governar atenent bàsicament les demandes o els criteris de les organitzacions empresarials i amb participació directa dels seus dirigents (PIM2011, PIM2012, EUR2013).

En alguns altres casos, la proposta sobre el govern del sistema no està prou especificada i és difícil d’encaixar en alguna de les tres posicions suara esmentades.

Les consideracions sobre el govern del sistema tenen un relleu especial en alguns documents. En primer lloc, a ACU2008a, que llança el concepte d’Universitat de Catalunya i el de Consell de la Universitat de Catalunya. A PIM2011 es recull la idea, que es presenta com una possibilitat de superar limitacions imposades per la legislació, i es concreta que la Universitat de Catalunya assumiria  “la competència del govern de la Generalitat en aquest àmbit  [pressupostari] i actuaria de fet com a Agència de Finançament de les Universitats.” GEN2012 (i també GRA2013) inclou aquesta proposta d’agència autònoma de finançament, que és rebutjada explícitament a CIU2013 i EUI2013b.

També en aquest sentit, alguns (pocs) documents fan referència explícita a la qüestió de qui ha d’establir els criteris per a la admissió d’estudiants a les universitats. EUR2013GON2013 proposen donar llibertat total a cada universitat, mentre que COR2009JAR2012 opinen que ha de ser competència de l’Administració, a la qual correspon garantir la igualtat d’oportunitats en l’accés als estudis.

Sobre els òrgans de govern interns de les universitats. En relació amb els òrgans de govern de cada universitat, s’hi troben bàsicament dues posicions que desenvoluparem tot seguit, aportant-hi les referències més significatives en cada concepte exposat. Les dues posicions són:

  • Òrgan de govern únic.
  • Dos òrgans de govern: de caràcter intern (acadèmic) i de caràcter extern (societat).

El model d’òrgan de govern únic (que en molts casos s’anomena “de Patronat”) proposa la creació d’un únic òrgan de govern de composició reduïda i format per persones “compromeses, implicades i rellevants, procedents tant de l’acadèmia com de la societat” (GEN2012). A aquest Patronat se li assignen les funcions de fixar l’estratègia de la universitat, aprovar els pressupostos, fer-ne l’avaluació i la rendició de comptes i designar el rector o rectora de la universitat. A més d’aquest Patronat, s’afegeix en alguns casos un òrgan executiu i en la gran majoria un altre òrgan de consulta i participació (similar a l’actual Claustre Universitari). En general, la formulació d’aquest model s’acompanya d’una estructura jerarquitzada de presa de decisions i de designació de les persones responsables de les unitats estructurals i acadèmiques.

La proporció de membres externs i interns en aquest òrgan únic és variable. Quant a qui elegeix o designa els membres, les dues variants bàsiques són:

Les propostes favorables a l’existència de dos òrgans de govern diferenciats preconitzen l’existència, d’una banda, d’un òrgan d’interrelació entre la universitat i la societat amb composició majoritàriament externa i que assumeixi competències de tipus econòmic (pressupost) i laboral (regulació de les funcions i obligacions del personal al servei de la universitat) i de l’altra, d’un òrgan intern amb majoria del personal docent i investigador (BRI2000, COR2009, COR2013, FER2013, JAR2012, ALZ2013, MAR2013) amb competència sobre les qüestions de caràcter acadèmic (docència i recerca). En particular COR2009, COR2013MAR2013 i UPC2014 emfatitzen la conveniència de modificar la composició i el procediment de nomenament, i reforçar les competències dels consells socials per tal que exerceixin eficaçment les funcions que corresponen a òrgans majoritàriament externs, tot recollint els punts de vista i les sensibilitats presents a la societat.

Sobre l’elecció de rector o rectora. Sobre l’elecció del rector o rectora i el seu perfil, les propostes s’articulen al voltant de les tres opcions següents:

  • Quant a l’elecció o nomenament, hi ha posicions a favor que correspongui a la comunitat universitària (ACU2008a, CEU2013, i tots els textos partidaris de mantenir sistemes de govern participatius, com ara COR2013 i FER2013) i a favor que correspongui al Patronat o al Consell Social (PAS2001, CIR2007, GEN2012, ALZ2013, ERC2013), així com també propostes híbrides de nomenament per un òrgan i ratificació per un altre (PSC2013).
  • Uns documents s’inclinen perquè el rector o rectora tingui un perfil no acadèmic (PIM2012, MIR2013). D’altres, clarament per un d’acadèmic (ACU2008a, CEU2013, GRA2013). I molts no especifiquen opinió sobre el perfil, sigui per omissió, sigui perquè està implícit en la seva aposta perquè sigui un càrrec electe entre el professorat de la universitat.
  • A més, i amb independència de les posicions sobre els dos punts anteriors, alguns textos proposen explícitament que el rector o rectora sigui extern a la universitat (TAR2011), no sigui necessàriament un membre originari de la universitat (GRA2013) o pugui ser captat a l’estranger (GEN2012).

Sobre l’elecció de deganes, degans, directores i directors. Existeixen dues postures clarament diferenciades pel que fa a la forma d’elegir les deganes i els degans, les directores i els directors de les facultats, les escoles, els departaments i els instituts universitaris. BRI2000, CEU2013COR2013 i FER2013 aposten per l’elecció (ponderada) per part de la comunitat universitària. ACU2008a, PIM2011, ALZ2013EUR2013MIR2013 proposen que siguin designats pel rector o rectora. Altres documents no es pronuncien al respecte.

Sobre la justificació de les propostes

Tal com es posa de manifest a l’apartat anterior, els documents analitzats contenen propostes diferents i sovint contraposades[8]. Convé estudiar també les argumentacions amb què es justifiquen o es fonamenten.

Alguns textos són molt clars quant als criteris que sustenten les seves propostes. En general, tenen a veure amb la concepció de la universitat i els seus objectius. En aquest sentit destaquen, com a prototips de dues posicions clarament antagòniques, CIR2007 i CEU2013.

Així mateix, resulten explícits quant a la seva motivació el textos que justifiquen la necessitat de canviar el sistema de govern de les universitats com a pas previ a qualsevol altre canvi que es preveu que pugui tenir l’oposició del professorat o, més en general, de la comunitat universitària, com en el cas de PIM2012.

Es constata una evolució en el temps d’alguns dels arguments més estesos a favor de les propostes de canviar significativament i amb urgència el sistema actual de govern universitari:

  • Partien inicialment d’una valoració molt negativa de les universitats públiques, basada sovint en llur manca de presència en els rànquings més coneguts i compartida per alguns rectors. En torn a l’any 2011 tenen lloc iniciatives diverses (com  ara la publicació d’ACU2011) en què es reivindica, amb arguments i dades, la tasca de les universitats públiques. Sembla raonable pensar que aquestes iniciatives són la causa que les valoracions negatives esmentades hagin anat perdent pes i que ara es digui sovint que les universitats fan raonablement bé la tasca que els correspon però que ha arribat el moment que facin un salt endavant (com a GEN2012) o bé que la recerca que duen a terme (de la qual ja no es posa en qüestió la quantitat ni el reconeixement internacional) és socialment inútil i caldria que generés més patents i, en general, més transferència i innovació (MIR2013).
  • Així mateix, ha perdut presència la descripció com a assembleari (CIR2007) o semiassembleari (PIM2011) del sistema actual de govern de les universitats o d’algun dels seus aspectes.
  • En aquest context, també s’observa una insistència creixent en l’argument que la clau de l’excel·lència és la màxima autonomia i la identificació de l’autonomia amb el reforçament de l’òrgan de govern (ACU2008a[9], GEN2012, SLM2013, EUR2013[10]) i amb la reducció de la participació pública en el finançament (EUR2013[11]).
  • Constatem també una disminució relativa de la importància donada al llarg del temps a la qüestió de la forma d’elecció del rector o rectora i les seves característiques (persona del món acadèmic o externa a la acadèmia), a favor de posar en primer terme la composició, les funcions i la forma de designar els membres de l’òrgan u òrgans de govern.

Finalment, volem cridar l’atenció sobre algunes de les mancances de caràcter metodològic observades en alguns dels documents. Enumerem les més destacades a continuació, tot afegint-hi algunes referències que no pretenen ser exhaustives i s’han de prendre tan sols a títol d’exemple significatiu.

  • No considerar explícitament el govern del sistema universitari públic. És a dir, del sistema que formen les universitats públiques i als objectius del qual cada una contribueix amb la seva activitat. En alguns casos aquesta mancança, que contribueix a minimitzar el paper de l’Administració pública, pot ser deguda al fet que la proposta versa exclusivament sobre el govern de cada universitat, perquè aquest i no un altre és l’objectiu que s’han proposat les persones que l’han formulada, i no sobre el del sistema. En altres, que advoquen explícitament per la desregulació i la maximització de l’autonomia en totes les seves dimensions, es pot deduir que les persones que les han formulades creuen que, en aquest marc, l’optimització del sistema s’assoleix a partir de l’actuació de cada universitat i la competència entre totes elles; aquesta orientació pot coexistir amb la de proposar un govern universitari centralitzat i jeràrquic i fins i tot amb la de fixar totes les característiques importants de l’òrgan de govern, com ara les funcions i el nombre de membres i llur procedència. En aquest sentit, vegeu com a exemple la crítica de GON2013 a GEN2012.
  • Manca de diagnòstic o de justificació suficient del diagnòstic.
  • El diagnòstic es dóna per fet i es descriu molt somerament sense justificar-lo o amb una justificació molt genèrica(per exemple, GEN2012).
  • Es donen com a evidents valoracions discutibles o equivocades. Per exemple: a Espanya hi un nombre excessiu d’universitats si el comparem amb el de països de nivells econòmic i cultural similars. O bé es fa una proposta que parteix, implícitament, d’un supòsit que no correspon a la realitat: el Claustre ha de ser un òrgan representatiu i consultiu i no ha de tenir funcions de govern (com així és des de la LOU, de 2001)[12];és el cas de PIM2011 i MIR2013.
  • Es presenta com a general un possible fet particular o que potser passa en alguna part d’alguna universitat, però no en totes ni en la immensa majoria. Per exemple, en un dels documents consultats es diu que “pel que fa a les estructures de govern, quan hi ha eleccions, aquestes deixen els departaments completament paralitzats fins a la finalització de tot el procés.”[13]
  • Es treuen, sense justificar-ho, conseqüències de fets certs. Per exemple: les universitats públiques no apareixen en unes posicions determinades d’uns rànquings especificats, ergo cal canviar-ne el sistema de govern. O bé:com que cal millorar, cal canviar el sistema de govern (GEN2012, MIR2013).
  • Considerar com a causa principal de totes les deficiències de les universitats públiques el sistema de govern, preterint o relegant altres factors, com ara el finançament (PAS2001, TAR2011, MIR2013, SLM2013).
  • Després d’indicar, amb més o menys detall o profunditat, els problemes que cal resoldre i formular una proposta de sistema de govern, no justificar quela proposta resoldria els problemes diagnosticats (des de PAS2001 a MIR2013).
  • Considerar que no és bo que un càrrec sigui electe (el rector o rectora, per exemple) perquè depèn de l’electorat o que tingui un mandat limitat perquè això posa en perill la continuïtat de l’estratègia i no analitzar les implicacions d’aquest tipus de raonament en altres esferes institucionals (CIR2007, MFC2010).
  • Enunciar unes tendències de reforma, de vegades justificades únicament amb uns pocs exemples, i proposar que les universitats espanyoles s’hi adaptin sense analitzar si la tendència és bona o dolenta, si la reforma ha donat resultats positius o si la reforma, potser vàlida en un altre context, és viable en el nostre (ACU2008a, MFC2010, EUR2013).
  • Comparar les universitats públiques espanyoles en conjunt amb les millors universitats de sistemes diferents i molt més heterogenis que el nostre, perquè hi ha una diferenciació molt acusada entre unes relativament poques universitats d’alt nivell, sovint molt elitistes, i una massa d’universitats normals, mediocres o molt dolentes (SLB2007).
  • Prendre com a model una entitat de naturalesa completament diferent de la de les universitats públiques i treure’n conclusions sobre el govern universitari. Un exemple extraordinari es troba en un document (TAR2011) en el qual es planteja com seria un club de futbol concret, universalment considerat aleshores com el millor del món,si els jugadors fossin funcionaris, no tingués llibertat per fixar-ne la retribució i el govern li imposés l’estratègia, sense parar esment en el fet que la mateixa llibertat de què gaudeix el club-model la tenen tots els altres clubs de futbol, inclosos els de categories regionals.
  • Considerar que l’avaluació ex post sempre és millor que l’avaluació ex ante, sense tenir en consideració les conseqüències negatives –com ara les conseqüències per a les persones afectades per l’avaluació negativa ex post d’uns estudis, per exemple– (ERC2013, GRA2013).
  • Ús de bibliografies pobres i esbiaixades.

Una consideració apart mereix el recurs a les denominades comissions d’experts, cada vegada més freqüent en aquest i en altres àmbits. Aquestes comissions poden classificar-se en ad hoc i permanents. Les primeres són nomenades per la persona titular d’una institució (ministeri, conselleria,…) perquè emetin un informe sobre un tema específic i amb un termini fixat. Les que denominem permanents són col·lectius més o menys nombrosos i de composició no necessàriament estable que actuen en el si d’una entitat i als quals la persona titular d’una institució (ministeri, conselleria…) reconeix com  a experts. Normalment, la persona que fa l’encàrrec a una comissió d’experts, i que assumirà o no en tot o en part les propostes que aquesta li formuli, elegeix el col·lectiu o designa les persones que creu convenients, amb la qual cosa en condiciona el resultat. Alhora, en qualificar d’expertes les persones designades, aquestes tendeixen a ser vistes per l’opinió pública com les posseïdores en exclusiva de l’expertesa i això atorga credibilitat a les seves propostes. Sobretot, el fet d’encomanar un informe a una denominada comissió d’experts propicia que l’assumpte de què es tracta es vegi com una qüestió tècnica i no  com una qüestió política.

Notes    (↵ retorna al text)
  • [8]  Tanmateix, propostes divergents poden coincidir parcialment en el diagnòstic. Per exemple,  en el fet que  en algunes decisions els col·lectius universitaris són alhora part interessada i decisòria (COR2009, MIR2013).
  • [9] “La primera [tendència] és el reforç de l’autonomia de cada uni­versitat, que concentra les decisions més significatives en un Consell de Di­recció amb majoria clara de representants externs, i un rector o president no­menat per aquest Consell.”
  • [10] “Desenvolupar l’autonomia universitària en els termes següents: Un consell de govern reduït amb representants no directament vinculats a la universitat i amb competències per designar el rector i aprovar les línies estratègiques i el pressupost […]”.
  • [11] “També s’entén com a major autonomia més percentatge dels ingressos obtinguts al marge dels recursos públics i més percentatge provinent de recursos competitius per a la investigació.”
  • [12] És notable que la gran majoria de propostes no facin referència (i que les que s’hi refereixen només ho facin implícitament) a quin òrgan atribuirien la importantíssima funció de proposar els estatuts de la universitats perquè els aprovi el govern de la comunitat autònoma, que actualment correspon al Claustre (una excepció és ALZ2013, que, a més atribueix al Claustre la funció d’elegir els membres del Consejo de Universidad).
  • [13] Societat d’estudis econòmics (2014) El sistema educatiu a Catalunya. Recuperar el prestigi social. Foment del Treball Nacional.
Publicat a Informes

Vols rebre les notícies de l’OSU al teu correu?

Abans que es faci efectiva, rebràs un correu per tal que confirmis la teva subscripció. A més, podràs revocar la teva subscripció de forma automàtica en qualsevol moment.

ELS NOSTRES DARRERS INFORMES

Qui finança la universitat?

Comparació entre comunitats autònomes a Espanya, Europa i l'OCDE, 2009-2015
Gener 2018
Accedeix a l'informe (en castellà).

Perquè preus tan diferents?

Preus i taxes a les universitats públiques a Espanya, curs 2016/17
Desembre 2016
Accedeix a l'informe (en castellà).

El professorat universitari a Catalunya

Evolució recent de les plantilles PDI a les universitats públiques catalanes, 2004/05 - 2014/15
Setembre 2016
Accedeix a l'informe

El finançament de les universitats públiques a Catalunya, 1996-2014

El cost d’estudiar a Europa (2013-14)

Preus, beques, préstecs i altres ajuts a l’estudi a les universitats europees (2013-14)
Junt 2014
Accedeix a l'informe

Com s’ha de governar la universitat?

Un estudi de propostes sobre el govern de les universitats públiques a Catalunya i a Espanya (1983-2014)
Maig 2014
Accedeix a l'informe

El preu de la carrera

Preus universitaris 2013-14 a Catalunya i anàlisi de l’evolució del preu total dels estudis
Juliol 2013
Accedeix a l'informe